​地铁涨价

地铁涨价

作为全国地铁票价最为低廉的首都，北京地铁公交调价的消息自从去年便屡屡吹风，两度辟谣之后，终于开诚布公。价格的上涨已经是板上钉钉。

今年7月3日至7月20日，北京市发改委在其官方网站就公共交通票价改革问题向社会公开征集意见建议，并称将“适时提交价格听证会讨论”。

一名熟悉运营的地铁承建方人士向财新记者透露，“一定会调价，年底就实施。”

民众对此举反响热烈。7月20日，历时17天的意见征集期结束，北京市发改委一共征集到4万余条建议，其中支持涨价的意见数量过半。具体建议主要集中在调整计价方式、刷卡优惠、特殊乘客补贴等问题上。能达成共识的是，北京地铁当前的票价票制不合理，必须改革。

近年来，北京投入巨资扩建地铁网络，运力和客流双双大幅上升，这同时也带来运营支出的快速增加。据北京地铁运营方提供的数据，地铁线路由2007年的5条增加到2013年的17条；运营里程由2007年的142公里增加到465公里，增长2.3倍；运营车站也由2007年的93座增加到277座。同时，北京市轨道交通客流量由2007年的6.55亿人次增加到2013年的32亿人次，占公共交通出行总量的39.8%。

关于此次涨价的目的，一时众说纷纭。一种声音认为涨价主要出于安全方面的考虑，目的是减少地铁高峰期的客流，预留安全余量；另一种声音则认为过多的补贴使得财政不堪重负，挤占其他民生支出，应抬高票价来置换补贴。也有不少人认为，涨价带来的客流下降有违“优先发展公共交通”的政策导向，因此不宜涨价。

不论出发点如何，不少学者都认为，涨价不是最终目的，除提高票价外，更应借此价格改革契机推进公共交通管理制度的系统性改革 。

调价缘起

在轨道交通专家、北京交通大学教授贾顺平看来，公共交通涨价早有端倪。2013年年底，北京市政府办公厅曾出台名为《进一步加强轨道交通运营安全的工作方案》的文件，贾顺平认为该文件较早提到从安全角度对票价作出调整。

文件中提出：“加快票制研究和轨道交通运营安全立法。制定高峰时段票价差别化方案并择机出台，通过价格杠杆分散高峰时段客流压力，降低大客流风险。”

目前北京地铁工作日日均客流已突破1000万人次，“这意味着相当于北京市每天有近一半的常住人口（常住人口约2000多万）要坐一趟地铁。”北京建筑大学经济与管理工程学院副教授杨兴坤称，这表明客流量极大，必然增加安全隐患。

据杨兴坤对财新记者介绍，国家对地铁的核载能力有明确的标准，即每平方米6人算是满员。一般一列车有6到8节车厢，每个车厢大约45平方米，也就是说6节车厢满员约1600人，8节车厢满员约2100人。如果按照6节车厢满员来计算，1000万人次就需要6250趟列车，按照8节车厢计算，一共需要4760余趟列车，目前北京地铁还没有这么大的运力。同时，列车如果始终满员运行，安全风险会增加。

对于北京地铁超负荷运行的现状，杨兴坤在其名为《北京地铁票价改革策略与建议》的论文中多有提及。论文称，目前北京地铁年客流量以30%左右的速度增长，站台、通道、列车运载能力等处于严重饱和状态。根据2013年11月客流量统计，2小时内进站乘客超过2万人的车站有三座，分别是天通苑北站、天通苑站和回龙观站。早晚2个小时的运送量占当天客流量的四成，部分线路满载率达到了144%，即每平方米站着10个人。

对此，上述地铁承建方人士也向财新记者表示，地铁设计有安全余量，但为了提高运输量，现在车次间隔时间已被大大缩减，安全时间是间隔2分半，但现在高峰期1分钟内就有下一班，“领导们都不愿意出事，出了安全事故就会丢乌纱帽”。

不过，国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东则对财新记者表示，涨价最主要的原因是票价过低，政府的补贴过高，给财政带来压力。有限的财政资金，应该用到更需要的地方去，比如市政管网等其他民生方面，没有必要拿这么大力度来补贴。票价太低，有必要稍微提高。

上述地铁承建方人士也透露，网上流传的“北京地铁七年赔220亿元，2013年赔46亿元”的数据基本靠谱。他还称，北京地铁建设费已经投入了3000多亿元，1公里就好几亿元，一年花费400亿-500亿元。计划到明年实现覆盖600公里，目前差不多达到500公里。“但500公里之后，也就是延伸到远郊区县的部分，已经没钱了。”

亏损扩大

北京市政府投入地铁公交的财政补贴年年增加。

运营着市内14条地铁线路的北京地铁运营公司，从2007年至2013年的基本运营成本（不含折旧）为215.8亿元，同期票务收入仅为128.76亿元，七年缺口约为87亿元。

因此，北京交通部门有关官员在不久前一次公开露面时表示，原则上 “调整后的票价水平应至少应能覆盖企业基本运营成本”。上述地铁承建方人士告诉财新记者，地铁作为准公共产品不讲求牟利，任何国家的地铁建设费都收不回来。

根据地铁运营方提供的数据，2007年至2013年，北京地铁的运营收入由2007年的11.75亿元增加到2013年的32.23亿元，增加1.7倍。同时，运营支出也由2007年的13.44亿元增加到2013年的66.84亿元，增加了4倍，收支缺口日渐扩大。上述地铁承建方人士透露，地铁运营费用逐年增长，除路网扩大的缘故，近年来应急费用、防暴费用都在提高，在地铁的办公室和车厢内加装空调也使得运营费用一再攀升。

在这七年中，政府财政共补贴北京地铁运营公司221亿元，除对运营成本的补贴之外，其中还包括约134亿元的更新改造补贴。2013年，北京市公共财政补贴北京地铁公司基本运营亏损26亿元，与其2013年的基本运营收支缺口大体相当。

财新记者查询北京市财政局公布的历年预算执行情况报告，发现自2009年起，市政府对地面公交和轨道交通的总补贴逐年提升，其投入从2009年的129.3亿元攀升到了2013年的200.1亿元。而在北京市公布的2014年的政府预算中，公共交通补贴与2013年的决算数字持平。

不过，虽然此次北京方面首次披露了地铁运营的总账，但具体的收支构成明细并不公开。比如补贴通过什么渠道筹集而来，又被运营方用于何处，使用的绩效如何，平均人次成本为多少等，民众都难以确知。

财新记者从熟悉地铁运营的一位承建方人士处获悉，目前地铁的电费大概每年达到40亿-50亿元。而电费占地铁日常运营维护费用的一半，每年地铁维护大概需要100亿元左右。其中，每年地铁灯泡的更换费用就要几千万元。地铁运营费的三大头包括电费、设备运维、工资，其他项目还包括售检票、信号、消防、通讯、防暴等。

不过上述承建方人士表示：“具体账目没人能算清，因为地铁的资产管理非常不清晰，每年只向财政局报个数，但具体没人算清过。”

多套价改方案竞逐

意见征集环节刚刚过去，价格听证会的时间尚未公布。北京市发改委、交通委称，将研究提出本市公共交通价格改革方案。多名专家告诉财新记者，具体方案的制定还需要精密的考量和计算，前提是市民能接受、运营企业能承担、政府能补贴，让三者都能接纳。

一名参与设计价格调整方案的专家告诉财新记者，目前大致有四种方案较为流行：高峰期涨价、普遍涨价、按里程收费、有涨有降。对此，贾顺平建议，不仅高峰期要调价，全天都要调整，不同时段调整幅度可有大有小。比如，将基础票价定得较高，但对特定条件有优惠，如给上班族提供优惠。并且，国外大多采用计程票制，遵循“递远递减”原则，坐得越远优惠越大，以此鼓励长途。极端一点，甚至可以考虑让坐两站地的票价高于20站地的票价。

北京的单一票制延续已久，但财新记者在采访中发现，多名专家均认为计程票制（按里程或站数计价）势在必行。上述地铁承建方人士透露，2008年延续单一票制就是出于后台技术压力大的缘故，工期紧张，没有足够时间开发计程后台并测试。同时，当时降价是为了鼓励发展地下交通，缓解路面压力。而北京居民不习惯使用硬币，价格就被定在了2元整。

北京地铁设计研究所原所长蒋玉琨认为，目前公交IC卡、自动售检票系统等基础设备已经完备，已具备计程票制的技术条件。“2007年改革是为了吸引更多人来参与公共交通的出行。当时地铁运营的网络也没有这么长，采取单一票制相对合理。”而到了现在，程世东表示，地铁网络已达到近500公里，乘客的出行距离差异大，不能再采用单一票制。

上述地铁承建方人士告诉财新记者，地铁运营方内部设想的一种方案是地铁单程票价调至4-6元。具体而言，如果价格调整为平均5-6元每人次，所收票款大致可覆盖运营成本，不再需要政府在运营上进行补贴，如果达不到这一价格水平，补贴就还不能完全退出。“实际情况复杂，现在还很难讲。”

新票制方案尚未公布，一份名为《北京市轨道交通（自动售检票系统）车票发行使用办法（征求意见稿）》的文件已在坊间流传。其中提到，北京市轨道交通将实行计程计时票制，起价3元可乘坐0-6公里，6-16公里计价4元，16公里以上则为5元。停留4小时以上还须补交费用。据财新记者确认，该“三四五”方案确实被列为备选方案之一。

但在地铁承建与运营部门内部还存在一种“三五八”的提议，即起步价为2-3元，8-10元封顶，控制均价在5元左右。内部人士透露，北京地铁每年基本运营费用（不含折旧费）在80亿元左右，其中票款收入为30多亿元，政府补贴超过40亿元。根据北京市发改委公布的数据，2013年北京轨道交通的客流量为32亿人次，该方案恰好能覆盖每年80多亿元的运营成本。

对于最终究竟使用哪一套方案，目前尚有争议。此外，对于是否采取计时加价方案，也还在商榷。地铁运营部门显然倾向于对远途乘客实行较高票价的方案。但地铁运营方面内部人士分析，最终还要由北京市政府总体协调。

提价效果存疑

无论最终怎么选择，低票价时代将一去不返。北航经管学院院长黄海军认为，低票价会导致人们将公共交通视作“大锅饭”，并粗放使用。“资源紧缺的情况下应优先满足刚需，只有当票价和行驶距离相关时，百姓才会谨慎出行。”

但提价的效果也遭到质疑。除了弥补运营的亏损这一直接的好处，专家担心作为改革初衷的分流作用并不能实现，此外，更有可能和鼓励公交的城市交通发展思路背道而驰。

价格杠杆对调节客流发挥着举足轻重的作用。自上世纪90年代以来北京地铁共涨价三次、降价一次。三次涨价在短期内均不同程度带来客流量下降。1991年，票价由0.3元涨至0.5元；1996年，票价从0.5元涨至2元后，年客流量由上年的5.58亿人次下降到当年的4.44亿人次，降幅超两成。2000年，票价涨至3元，年客流量下降0.6亿人。但据杨兴坤观察，不久后人流又逐渐恢复，甚至超越此前的规模。

此番地铁票价上调能否带来预期的客流量下降？是否有违优先发展公共交通的初衷？是否会伤害不同群体的利益？这些都值得通盘考虑。杨兴坤表示，一项公共服务的价格改革，不能以个人利益为出发点来评价，要考虑成本以及社会经济环境。但涨价的确有可能会带来地面公交压力加大、私家车增多、尾气污染加剧等问题。

北京地铁低票价的初衷正是为实现2004年《北京交通发展纲要（2004—2020）》中明文规定的公交优先发展政策导向，提高地铁乃至公共交通的分担率，并降低小汽车的出行比例，但这些目标并未完全实现。

根据北京交通发展研究中心的数据，随着低票价政策的实行和轨道交通线网的扩张，公共交通占总出行量的比例从2006年底的24.4%上升至2013年的44%。其中，轨道交通客流量占公共交通出行总量的39.8%。北京工业大学交通工程系教授陈艳艳认为，低票价政策确实实现了提高公共交通分担率的目标，但降低小汽车出行比例的目标并未实现，地面依然拥堵。七年来，小汽车的使用比例始终维持在三成左右，保有总量还在增长。自行车的使用比例却跌去一半，由2006年底的27.7%降至2012年底的13.9%。

7月15日，北京公交集团宣传部长南涛公开表示，地面公交客运量呈逐年下降的态势，五年内下降3.7亿人次，折合每天减少约25万人次。杨兴坤也表示，目前地面公交的日客运能力约为1700万人次，但实际为1300万人次左右，因此，地面公交运力的闲置为地铁客流量分流到地面提供了可行性。

程世东认为，地铁现存的安全隐患要求管理方在公交、步行等非机动化出行中重新分配人们的出行需求。比较合理的方式是将部分人流转移至地面公交，做一次“再平衡”，这需要寻求一个合理的比价关系。但他也坦言，该方法可能效果有限，人们之所以在公共交通中选择地铁是因为地面公交速度慢且准时性不高。

据贾顺平介绍，地铁主要承担长距离大运量的通道式运输，但目前在北京并没有明显区分开来。出行仅两三公里的乘客首选乘坐地铁，加大了地铁的运营负担。造成此现象的原因不仅因为地铁低票价，还因为地面公交路线设置不合理，站间距过大，没有与地铁形成互补。因此，单纯提高地铁票价，还远远不够。

效率忧患

在杨兴坤看来，涨价并非最终目的。如果公共交通的管理运营缺乏系统性改革，那么地铁涨价所带来的短期效应，就会逐渐被消解。专家们还担心，国营的运营企业还会产生对提价或补贴的依赖，加之不透明的财务制度，会助长其运营的低效，进一步销蚀公共资源的投入效应。他们一致认为，应以此次地铁票价改革为契机，促进公共交通事业的现代化管理，提高其运营效率，改善服务质量。

目前，北京地铁的运营管理者包括京投公司、北京市地铁运营有限公司（下称北京地铁公司）和北京京港地铁有限公司（下称京港地铁公司）。其中，京投是北京的国有独资公司，负责轨道交通的投融资和资产管理，由京投与北京地铁公司签订委托运营协议，和京港地铁公司签订特许协议。

后两者负责北京目前总里程达465 公里的一共17条地铁线路的运营。其中，北京地铁公司是北京的市属国企，负责运营总长403公里的14条地铁线路。京港地铁公司则负责运营4号线、大兴线和14号线。

“4号线是北京地铁运维最好的，设备完好率、使用情况明显好于1号线、2号线和八通线。” 上述承建方人士表示，“京港地铁运用香港系统，运维管理成本低，资金使用率好。前期投入的资金已基本收回，资金运作也好。如京港投入的50亿元，通过向下游承建方分批支付，将手头剩余的20亿元搞地产投资，采用精细化管理来活用资金，北京地铁公司就不会这一套。”

在上述承建方人士看来，京港地铁明显效率更高的主要原因是，首先，京港地铁采用以财务为核心的制度，每一项花销都按经济占比进行精确预算。而北京地铁公司各部门各干各的，没有整合的预算体系，各自为政。

其次是，京港地铁维修效率高，维修的节奏、效率、时机都好于北京地铁公司。“一点小毛病都会及时检修，花费并不高；而北京地铁公司不及时检修，不未雨绸缪，攒着出了大毛病才全部更换，比小修要贵很多。”以计算机设备为例，京港地铁要求每五年更换一次，而北京地铁公司运营如此多条线路，自2008年以来，据内部人士称几乎从来就没有计算机设备寿命的概念，更少有人提出应当有计划地检修。这样一来，一是会埋下风险，二是等到真出了事，就要花大价钱弥补。

并且，北京地铁公司作为国企，除了完成运营任务，更肩负政策性任务，那就是要解决就业问题。上述承建方人士称，“一个安检口配三个安检员，效率很低，更多是为了解决就业。地铁的很多售票、安检、文员都是北京地铁子弟，外地人进不来。一个月两三千元的工资，也是有很多人愿意干的。”

该承建方人士认为，京港地铁未必比北京地铁能节约多少钱，省钱倒不是最重要的，关键在于效率和质量。“北京地铁公司为了解决就业请三个人干的事儿，京港地铁可以把那些钱都付给一个人，钱未必节省了，但效率提高。”

对此，专家们认为，地铁调价同时，未来的运营更应鼓励多元化参与，打破垄断，以竞争促效率。程世东认为，有不同的运营主体，政府在监管和确定补贴时能更合理一些。他指出，上海就有三个大的片区的运营公司，“没有竞争就没有效率”。

蒋玉琨也称，目前许多地铁的社会化的服务已实行外包，例如风机、水泵等的通用设备，而京港地铁将电梯也进行了外包，这样可以形成规模效益。他举例称，修电梯等服务不仅很多公司能做，而且更为专业，比地铁公司自己成立队伍要划算。

程世东指出，目前政府和主管部门对地铁运营公司、公交集团等运营主体的真实成本并不是很清楚。

他表示，一方面应通过市场机制来解决，如通过成本规制，对不同公交集团和地铁运营公司的成本进行约束，在同样的运输服务情况下，把补贴降到最低，让补贴效率最大化；另一方面，可通过不同的运营主体的市场表现对比，让行业主管部门清楚其成本，以确定合适的补贴。

而对于运营本身的技术性规划，专家们也认为有大量优化空间。贾顺平表示，提价只是系统工程的一部分，还应该优化地面公交的线路和站点。提高地铁票价后，就需要地面公交分流一部分客流，但现在很多地铁缺乏平行的、同方向的地面公交线路，因此，优化地面公交的工作需要与地铁调价同步进行。

贾顺平还建议，公共交通应实行精细化管理，可推广定制公交、商务班车等体现更高服务质量的出行方式。“服务要分层次，不同人对公共交通要求的服务质量不一样，不能用一种服务水平来满足所有的需求。”

而在调价程序上，杨兴坤认为，应进一步做到公开透明，坚持公共产品价格改革的基本原则和基本程序。贾顺平也表示，价格调整方案出来后，应交给公众进行评价和选择，最后再通过听证会来确定。

天则经济研究所研究员钱璞则表示，运营信息若缺乏公开透明，容易造成政府作为购买方和运营方之间的信息不对称，难以将地铁运营成本中的政策性亏损和因经营不善造成的亏损区分开。对此，贾顺平建议学习国外经验，引入第三方独立监督机制对运营的成本等情况进行考核评价。

“不仅是地铁，对于公用事业来说，任何的价格调整都应以信息透明为基本前提。” 钱璞说。■