​庞中英：认识“一带一路”中的“对接”概念

庞中英：认识“一带一路”中的“对接”概念

在关于“一带一路”的讨论中，有许多涉及其中的政策概念提出来了，但却尚未有清楚的定义。也就是说，这些概念因为刚刚提出，尚未在社会科学的意义上概念化（conceptualization）。任何一个概念，尤其是政策概念，都需要概念化。“对接”或者“连接”就是这样一个概念。例子：（1）在目前的中俄关系中，有“（中国的）丝绸之路经济带建设和（俄罗斯等国家的）欧亚经济联盟建设对接”；（2）而在中欧关系中，有中国的“一带一路”和欧盟的“容克（投资）计划”（JeanClaude Juncke Investment Plan）的“对接”。但到底什么是“对接”？截至目前，尽管“对接”在官方文件、讲话和媒体中用得很多，但是，在研究文献中根本找不到关于“对接”的客观分析。也就是说，尚未有“对接”的确切定义。

什么是国际“对接”？

一个国家决定（决策）一项政策并付诸实施（行动）仅仅是这项政策进程的第一个阶段（第一步）。这项政策一旦引起了别国的反应、反击、反动、回应、对应，该项政策就进入了其第二个阶段（第二步）。这些反应一般地包括三大类：支持的；反对的；温和的、根据具体情况有差别的，没有支持或者反对，甚至没有什么反应。一项政策得到了别国的反应（不管何种反应）说明这项政策的意义在国际上被认识到了。这是很重要的。接下来，这项政策在实施（贯彻）中就进入了与别国的互动过程。互动阶段是一项政策成功与否最重要的阶段。要根据别国的反应对本国的政策进行调整。一项对外政策或者对外行动一旦进入国际互动阶段，这项政策与当初决策时就已经有所不同，即因为受到了国际互动（相互作用）的影响，已经得到修正或者改变。

“一带一路”就是上述情况。国际上各个国家行为体（行动者）与中国正式展开了关于“一带一路”的互动。如果我们讨论（比较）现在的“一带一路”和2013年10月刚提出时的“一带一路”，就能发现目前的“一带一路”已经受到了国际互动的修正，并且这种修正还将继续下去。这种国际修正的一个表现就是，中国提出了自己的这项政策与别国进行“对接”的建议、任务、要求和行动。在2015年3月以前，中国的“一带一路”及其政策研究中，并没有“对接”这一术语。

“一带一路”所涉及的国家或者国家集团（如东盟、非盟、欧盟等）和国际组织众多。其中，所涉及的国家或者国家集团都有各自的政策优先，有的国家或者国家集团则有类似“一带一路”的投资、发展政策或者计划。中国要让“一带一路”这一宏大的国际经济合作倡议取得进展甚至获得成功，确实需要与所涉及的国家或者国家集团进行“发展战略的相互对接”。所以，在中国官方文件中，“对接”首先是中国的主动要求或者呼吁，其次是其他国家或者国家集团的回应，即他们用类似的政策或者计划与中国相互作用。在国际关系的内容和形式上，这一相互性至少在两个层次上发生，第一层次是在中国与相关国家的双边层次，例如上述官方文件提到的中国与各个有关国家进行双边对接；第二是，“共建”，即多边政策协调与合作。目前，从上述关于“一带一路”的官方文件发表以来，“对接”主要指双边合作，即中国与“一带一路”所涉及国家（这个国家名单在增加，而有的国家也可能退出）的同类或者类似计划、政策进行对话、磋（协）商、协调、合作，而多边的“对接”，即把“一带一路”变成一个类似“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）或者“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）那样的多边经济合作的“对接”，目前尚未规划和提出，尽管有的学者建议多边化“一带一路”。

为什么要“对接”？

在一个国家之间相互作用突出的世界上，“对接”实际上是一种主动的、进取的政策作为，是国际善意的表达，化解中国的“一带一路”与别国或者国家集团的类似战略或者政策的冲突，并与别国或者国家集团的类似计划进行合作。“对接”是国际关系的通行做法。

“对接”意味着中国通过谈判和协商而不是别的强制手段化解不同的发展战略之间的差异。中国开放别国市场的历史进程才刚刚开始，所以，“对接”也还处在初级阶段。

显然，仅仅提到“对接”是不够的。如何让“对接”的概念具有丰富的含义？这就需要对“对接”进行概念化。概念化是概念得以成立的必要过程。概念化是从本体论、认识论和方法论上深化（发展）概念。

第一，“对接”是中国外交政策转变（包括对外经济政策）的一个方面。外交政策转变（包括调整）是必要的，国际体系中的国家和一些具有“共同外交政策”的国家集团（如欧盟），经常调整外交政策。没有一成不变的外交政策。当然，有的外交政策需要连续性。但连续性本身也是一种变化性。

中国外交政策转变的原因很多。这里仅指出中国自身的国内事务（至少是国内经济、政治和社会）的变化和外部国际政治体系、全球经济体系的变化。中国已经是世界第二大经济体，其外交政策应该与中国不到全球第十大经济体的时候不同；如此大的经济体，在国内都需要进行“深化改革”，建立与其相适应的经济体制（经济治理），而在国际上，则要谋求这样的超大型经济体的生存和发展环境（国际规则、国际制度和国际秩序）。

第二，“对接”是为了开放外国，即要求别国开放给我国。这一点需要在国际上直接说出来。美国等开放别国市场，包括开放中国市场从来都是直接说出来。“一带一路”标志着中国的对外开放进入新阶段，即中国不仅是开放给别国（20世纪80年代到现在），而且要别国开放给中国。一直都是外国（尤其是欧美日甚至韩国、新加坡等）要求中国“门户开放”或者“对外开放”。中国主动“对外开放”是20世纪80年代以后的事了。而中国要别国“对外开放”，却是在“一带一路”正式提出以后。根据2015年中共十八届五中全会确定的国家“十三五”规划制定了“对外开放新格局”，这个新格局就是要去开放别国，开放别国的政策之一就是“一带一路”。

第三，“对接”是国际政策协调。国际关系史上，存在有效、成功的国际政策协调，也存在无效、失败的国际政策协调。根据“一带一路”的官方文件，中国希望实现中国与相关国家的“五通”（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通），进而建立“三个共同体”（利益共同体、命运共同体和责任共同体）。“通”的国际英文对应词是connectivity或者connectivities。“五通”加“三个共同体”是“中国特色”，但定义了中国的国际“对接”的目标和内容。

第四，“对接”是拿中国的政策项目（如“一带一路”以及今后提出的其他政策）与别国的同类项目进行外交博弈（bargaining）。这种博弈是一种相互过程。即“一带一路”是双向道。这一相互过程不仅将给“一带一路”的有关国家带来巨大利益，而且将由此改变中国。

第五，“对接”可能意味着中国“输出”的不仅是物质或者资本、技术（如高铁）、发展（援助）等，而且包括中国的“软实力”项目。前者容易衡量，后者则不易，且会引起国际上更大的争论、争议。

美国时任总统奥巴马多次指出：“我们不得不确保美国而不是如中国这样的国家是世界经济规则的书写（制定）者。”“一带一路”在美国这位总统那里，就意味着中国在“书写”世界经济规则。对世界事务的规则的制定能力是“软实力”的主要方面。“对接”包括与有关国家或者国家集团谈判管理世界经济的规则。在这方面，“一带一路”似乎仍然没有提上议程。假如“一带一路”不涉及世界经济规则的形成，“一带一路”就受美国主导的世界经济规则的治理。

“一带一路”输出的不能仅是国内“过剩产能”，而且应是中国的“发展模式”。但是，中国的“发展模式”真的可以输出吗？如果不能输出“发展模式”，则中国的“对接”变得相当简单而枯燥，即只是确定输出对象国（“‘一带一路’沿线国”）接受中国的“过剩产能”，这与任何一般对外贸易和投资（出口）无异。也就是说，如果仅仅是货物、资本和技术输出，而不包括“发展模式”，则无须进行在政治、外交甚至战略层次与别国或者国家集团进行“对接”。

到底如何“对接”？

中国是提出和执行“一带一路”倡议的国家（这里简称“投射国”或者“输出国”，英文叫作sender），而其他所涉国家或者国家集团则可以看作是“接受国”（receiver）或者合作国（collaborator）。所谓“对接”即是“输出国”和“接受国”之间的对话、协调、合作。

以中欧（欧盟）关于“一带一路”的“对接”为例。欧洲或者欧盟整体，尤其是一些南欧、中东欧国家，经济增长乏力、失业率高，需要大量的外国直接投资（FDI），包括来自中国的直接投资。欧洲过去主要向中国输出直接投资，现在一些欧洲国家，如德国等仍然是主要的在华国际投资者，但是，中国也成为对欧洲的重要国际投资者。在“一带一路”框架下，欧洲似乎主要是为了欢迎和接受来自中国的投资。其实，情况没有那么简单。目前，双方正在进行“中欧投资条约（协定）谈判”（BIT）。这就是中欧之间“对接”的内容和方式之一。有意思的是，中国驻欧盟使团团长杨燕怡在2015年11月9日于布鲁塞尔举行的“中欧投资和对接合作”（ChinaEurope Investment and Connectivity Cooperation）论坛上用了20世纪末期才出现的“协作”（synergy）一词说明“一带一路”与“容克投资计划”之间的相互关系。

不仅如此，中欧更深层次的“对接”不仅是相互投资关系的确定，而且是转型中的中国对外政策与欧洲在成员国层次和联盟层次上的对华政策之间的“对接”，即中欧在“和平、增长、改革、文明”等领域在“全面战略伙伴关系”下进行国际政策协调。

国际体系包括了在实力和立场（包括“国际地位”和外交政策）方面差异很大的国家。大多数国家属于或者加入了各种各样的地区组织。对中小国家来说，地区组织的重要性更加不言而喻，因为他们需要借助地区组织才能在国际体系生存、发展。从20世纪50年代以来，欧洲逐步联合成为今天的欧盟。尽管目前欧盟面对着一些深重的问题（如缺少共同的财政联盟等）而必须进行改革，但是，欧盟是绝大多数欧洲国家的地区组织。中国1975年与欧盟（欧共体）建交，中欧关系增加了一个地区层面。所以，“一带一路”与欧洲的“对接”就不仅是一个投资问题，即不仅是实现一些基础设施的联通，而且是与欧洲在多个层次上的宏观政策（包括经济政策、外交政策、发展政策等）全面协调。

中欧的“对接”包括在全球层面上的协调与合作。国际金融组织中的国际货币基金组织（IMF）一般由欧洲主导（世界银行则由美国主导），其他国际金融治理机构如金融稳定委员会（Financial Stability Board）也设在欧洲（瑞士）。在全球经济治理中占据中心或者主要地位的G7和G20也是以欧洲为主（G20包括法德英意和欧盟委员会等5个成员，占据了G20正式成员的1/4）。中国要与欧洲进行“对接”绕不开这些欧洲机构。2016年1月开始运营的总部设在北京的亚投行（AIIB）包括了17个欧洲国家（其中多数为欧盟成员），与此同时，中国也于2016年1月正式加入《欧洲复兴开发银行成立协定》（EBRD）。这一相互过程，内容丰富，涉及中欧对全球和地区的多边进程的相互支持和相互参与，是中欧“对接”的一个成功范例。EBRD在非洲等非欧洲地区也运营，而中欧在EBRD的“对接”的一个重要内容是继续协调在非洲发展方面的中欧关系。

欧洲在建立和维持G20进程中的作用是主导性的。但欧洲搞G20的一个主要目的是利用和治理包括中国在内的“新兴国家”（新兴经济体）。从2015年12月1日起，中国轮值G20主席国，并于2016年9月在杭州举行G20政治领导人峰会。在宏观经济政策“对接”方面，欧洲国家和欧盟委员会利用G20迫使中国改变一些宏观经济政策（如人民币的汇率政策）。中国通过G20利用和治理欧洲的任务也必须同时提出来。否则，这样的“对接”就是不对等、不对称并迟早要失衡。

中国外交政策的实践中有了国际“对接”的概念和任务，即中国主动去与别国和别的国家集团（包括地区组织和全球组织）进行政策对话、协调、合作。这是具有重大历史意义的。但是，知易行难。国际“对接”的意义和实践有许多未知的东西。美国等其他“先进”（即国际体系的先来者）国家在“对接”方面的大量实践，中国有必要借鉴。作为霸权国（hegemonic power），美国要求其盟国或者盟友以及其主导的国际组织贯彻和执行一项本质上的美国政策，相对容易得多。美国也利用诸如各种多边（如G20）治理（包括合作、施压）其他国家（包括中国）。中国不是霸权国家，也宣称今后“不称霸”；也缺少美国那样的盟国体系（中国“不结盟”但最近在强调可以“结伴”），在与别的国家和国际组织“对接”自己的一项政策的难度要超过美国，做法也不应与美国一样。

中国与其他国际行为体的“对接”也各有差别。与俄罗斯的“对接”就和与印度的“对接”有差别。甚至与印度“对接”不上。与非洲则仍然不是“对接”的任务，“对接”一词不适用非洲，因为非洲与中国并不对称，即大多数非洲国家没有类似“一带一路”这样的对外输出（投射）政策，其国家能力有限，属于接受国际发展援助的国家。此外，除了中国与一些地区组织（尤其是欧盟）的“对接”，中国与多边机构关于“一带一路”的“对接”尚未充分开展。很显然，如果“一带一路”是为了影响关于全球经济治理的规则和制度的形成，中国则需要考虑把“一带一路”多边化，即形成一个“一带一路”为内容的多边体系，让这一体系在下一代全球经济治理（国际规则、国际规范、国际制度）的形成中占据重要地位。

（本文节选自庞中英著的《全球治理的中国角色》一书，人民出版社2015年10月出版）