​“十四五”交卷年，这些绿色信号不容错过

“十四五”交卷年，这些绿色信号不容错过

2024年9月6日，江西省吉安市泰和县水槎乡西阳村某风力发电场，机械设备正在吊装风机叶片。视觉中国|图

如果以“绿色”为开头组词，你的脑海会闪现哪些绿色系词汇？

2025年，地方人代会召开期间，各地方政府作的53万字政府工作报告里，包含近100个答案：绿色转型、绿色消费、绿色贸易、绿色建筑、绿色金融……

这些词汇串起了全国各省份的绿色转型计划。2025年是“十四五”规划收官之年，是“绿水青山就是金山银山”理念提出20周年，也是我国 “双碳”目标提出5周年，各省份亦在政府工作报告中做了呼应。

以“经济社会发展主要预期目标”这一地方政府核心KPI为例，除了必要的GDP目标，有26个省份将绿色KPI列入其中，主要涉及单位GDP能耗、碳排放强度、水、空气、主要污染物排放等生态环境指标。

典型者如青海，目标最细致：“长江、黄河干流、澜沧江出省境断面水质稳定保持在Ⅱ类及以上，空气质量优良天数比例96.3%以上；全面完成‘十四五’期间能耗强度下降和主要污染物总量减排目标。”

这也是青海连续两年将环境任务作为新一年工作的头号任务。南方周末记者统计发现，多数省份的头号任务为扩大需求、提振消费的经济任务，环境任务平均排在第七位。

环境任务中，协同、转型和治理是高频词。14个省份将“协同推进降碳减污扩绿增长”放进环境任务的标题，13个省份在标题中突出“全面绿色转型”。

全国两会召开在即，各省份交出的2025年工作安排，还释放了哪些绿色信号？

能耗双控收官战，难打也要打

“十四五”收官年，“高质量完成‘十四五’规划目标任务”的表述成为地方两会报告的规定动作，河南、湖北、内蒙古、青海4省份特别强调了单位GDP能耗完成“十四五”考核目标，宁夏则表述为全面完成“十四五”资源能源消耗、生态环境质量等任务。

能源消耗总量和强度双控是重中之重，单位GDP能耗正是能耗强度的指标。“十四五”规划提出完善能耗双控制度，重点控制化石能源消费，2025年单位GDP能耗比2020 年降低13.5%，并将目标分解至地方进行考核。

南方周末记者统计发现，包括前述4个省份在内，共有14个省份将单位GDP能耗列入主要预期目标，其中5省份给出具体目标值，黑龙江计划降幅最大——单位GDP能耗降低3.5%左右。

不过，厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强认为，由于近年来能源电力需求保持高速增长，而经济增速放缓，一些省份恐怕难以完成“十四五”设置的能耗双控目标。

“以往部分省份曾在年底通过大范围的拉闸限电，突击完成能耗双控目标，在当前的经济形势及目标差距比较大的情况下，很难再次这么做。”

好消息是，“打好能耗双控收官战，努力完成‘十四五’目标任务”已被国家发展改革委部署为2025年首项绿色工作，这对各地也是一种压力。

从长远来看，由于能耗双控统计不区分化石能源与非化石能源，使用清洁能源也可能受到能源消耗总量的限制，从能耗双控向碳排放双控转型迫在眉睫。

2024年8月，国务院办公厅明确指出“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

从政府工作报告可以看到，11个省份提出要推动能耗双控向碳排放双控转变，与之形成鲜明对比的是，2024年只有4省份提及。

“在碳排放总量和强度双控的政策预期下，各地都会把发展可再生能源作为重中之重，因为本地可再生能源发电的能源生产几乎没有碳排放，相当于不占能耗指标，这对地方政府招商引资、上新项目极为关键。另一方面，钢铁、水泥、化工等高碳产业要通过节能、技术创新和可再生能源替代努力加快碳减排进程。” 清华大学社会科学学院能源转型与社会发展研究中心常务副主任何继江说。

为实现转型，6个省份提及完善碳排放统计核算体系，江西拟建成省碳排放监测分析服务平台、建立监测数据共享机制；7个省份强调建立完善产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度；福建、河南、山东、山西4个省份拟布局建设国家级碳计量中心。

林伯强表示，转型的难点在于各省份发展清洁能源的资源禀赋不一，和过去的能耗双控类似，中央如何合理分配地方的考核目标将是接下来各省份关注的重点。

新机遇：零碳园区，绿色建筑

绿色转型也在孕育新机遇。

2024年12月举行的中央经济工作会议，在布置2025年重点任务时首次提及“建立一批‘零碳园区’”和“培育绿色建筑等新增长点”。

零碳园区和绿色建筑同样得到各省份关注。17个省份提及建设零碳园区，并列的还有“零碳工厂”“绿电产业园”等表述。14个省份提及培育绿色建筑等新增长点。2024年地方两会中，这两个关键词的出现不超过5次。

工业园区是全国工业产值的主要贡献来源，也是碳排放的主要源头之一，零碳园区因而被视为工业绿色转型的重要途径。

目前，零碳园区仅有内蒙古、福建、雄安新区、盐城四个地方标准，尚无国家层面标准。当多数省份以“试点”名义提及零碳园区，作为国内较早布局零碳园区的探路者，内蒙古的表述是“推动2.0版零碳园区建设”。青海则提出了具体建设路径：以智能微电网、新型储能、光热发电、绿电聚合供应等方式，“一企一策”“一园一策”推动高比例绿电供应。

何继江认为，两类省份建设零碳园区的优势最为明显。一类是绿电占比很高的省份，如云南、四川和青海，现有电力系统可以提供充分的灵活性资源，在技术上有很强的可实现性；另一类是土地资源丰富的省区，如内蒙古、新疆、宁夏和甘肃，能够拿出几十万亩土地，连片建设规模达十余吉瓦的风电光伏基地。

“现在已经有十几个这样的大基地正在建设或在规划中，其中有一些正在规划由光热发电提供储能的零碳电力基地。这类零碳电力基地为工业园区提供电力，将大大减少工业园区的碳排放，使零碳园区成为可能。”何继江说。

和零碳园区类似的表述，还有“近零碳园区”。重庆、海南在回顾2024年工作时均提及“近零碳园区”建设成果，其中，重庆开展近零碳园区建设17个，发布首批40家近零碳公共机构试点名单。

林伯强表示，在现有能源结构下，全国范围内大规模推广零碳园区不易，真正做到“零碳”更难，更实际且具操作性的是“近零碳”。但究竟多近才算近，仍需出台相关标准界定。

与零碳园区同样被重视的还有绿色建筑。中国建筑节能协会2024年发布的研究显示，2021年全国房屋建筑全过程（不含基础设施建造）碳排放总量占全国能源相关碳排放的38.2%。

各省份政府工作报告中，青海和上海强调了绿色建筑的星级标准，青海设置了“星级绿色建筑占比达30%以上”的目标，四川还提到了推动既有建筑节能改造。

北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目（CCETP）高级顾问杨富强分析，绿色建筑标准里，低碳节能是硬要求。随着人们的基本住房需求被满足，出现更高的生活质量要求，还需加强生态意识，设定更高的绿色生态标准，“无论是公共建筑或居民建筑，在增量建筑的设计和存量建筑的改造中，除了节能降碳，还要关注是否舒适宜居，留出适当的绿化和休闲空间”。

“新三样”固废，亟待“变废为宝”

仔细观察各省份政府工作报告，“变废为宝”正被地方高度重视。

以“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）“两新”（新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新）政策为例，除了光伏发电、抽水蓄能电站等电源电网项目被多个省份列为重点建设项目之外，资源循环再利用也开始提上日程。

作为我国最早研究循环经济和再生资源回收利用的学者之一，同济大学教授杜欢政向南方周末记者表示，资源循环利用经历了从资源问题到环境问题，再到成为新一轮经济增长点的变迁，全球减碳背景下，进入“循环材料”和“生物质材料”利用的新时代。

各省份对资源循环的表述，呈现出覆盖范围广、关注领域多元、与地方特色结合紧密等特点，“不仅涵盖传统的废旧资源回收再利用，还涉及风电退役装备、锰污染治理等新兴领域，体现了资源循环的深度和广度不断拓展”。

南方周末记者统计发现，10个省份提及运用绿色技术改造提升传统产业，推进大规模设备更新；14个省份布置了资源循环利用工作，其中，青海、内蒙古强调了风电光伏退役装备资源化再利用，吉林则强调了开展老旧风机改造。

2025年全国生态环境保护工作会议上，生态环境部部长黄润秋指出，“十四五”以来，大宗工业固废历史堆存总量大、风险高，退役动力电池等“新三样”固废问题日益凸显。

在杜欢政看来，“新三样”固废（退役动力电池、废光伏组件及风机叶片）的概念被提出并受到地方政府关注，反映了各方对新兴固废资源化利用的重视。

目前国内“新三样”固废的回收利用处于起步阶段，存在回收体系不完善、回收成本高、市场认知度低、政策支持力度不足等难点堵点。“缺乏统一的回收标准和规范，导致难以实现规模化回收。‘新三样’固废的结构复杂、拆解难度大，回收处理技术尚不成熟。虽有相关政策提及，但在具体的补贴、税收优惠等方面还不够完善。”杜欢政说。

南方周末记者发现，前述中央经济工作会议和全国生态环境保护工作会议都将“制定固体废物综合治理行动计划”纳入2025年工作任务，尽管该计划尚未出台，广东和青海已经在2025年工作部署中点明“实施固体废物综合治理行动计划”。

和固废治理有关的另一高频词是“无废城市”，被16个省份提及，和2024年基本持平，各省份报告大多一笔带过，少见具体的落地措施和用于评估的定量指标。

杜欢政表示，虽然“无废城市”的概念被广泛提及，但很多仅停留在口号层面。一方面，部分地区对“无废城市”建设的认识不够深入，将其简单等同于垃圾处理或废弃物减量化，缺乏系统性的规划；另一方面，评估指标体系不完善，使得各地难以进行有效的自我评估和监督。

对此，前述全国生态环境保护工作会议指出，要在2025年“出台实施‘无废城市’建设进展评价办法”。

“无废城市的深入推进，需要与本地生产体系、消费体系、回收体系相结合，同时注重经济性和环境性的平衡。”杜欢政建议。

2023年8月27日，内蒙古鄂尔多斯，施工人员在鄂托克前旗一处光伏电站项目建设工地安装光伏板支架。视觉中国|图

溯源整治“受污染农用地”

相比固废，容易被忽略的是另一新表述：受污染农用地溯源整治。

南方周末记者发现，该表述未在过往三年各省份报告中出现，2025年首次被广东、河南、四川、新疆4个省份提及。这或与2024年11月生态环境部等七部门联合印发的《土壤污染源头防控行动计划》（下称《计划》）有关。

《计划》第九条为“强化受污染农用地溯源整治”，要求2027年底前，受污染耕地集中的重点县（市、区）基本完成溯源。推动完成重点县农用地土壤重金属污染溯源，也作为“净土保卫战”的首项任务，出现在2025年生态环境工作任务中。

耕地污染治理由来已久。2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示, 我国耕地点位超标率为19.4%，主要为重金属和有机物污染。2016年出台的《土壤污染防治行动计划》（又称“土十条”）设定了明确的治理与修复目标：到2030年受污染耕地安全利用率达到95%以上。

生态环境部在最新《计划》解读里指出，土壤污染防治工作取得阶段性进展，主要污染源周边土壤镉等重金属含量较2017-2018年呈现下降趋势。但历史欠账多、源头防控形势严峻，土壤污染防治工作任务依旧艰巨。

历年来，各省份对土壤污染的工作计划都较为简略，2025年虽有12个省份在政府工作报告中提及加强土壤污染源头防控，但缺乏具体举措。

复旦大学环境科学与工程系教授王寿兵认为，和大气、水、固废污染相比，土壤污染治理并没有得到更多重视。一部分原因可能是《计划》刚刚发布，相关内容尚未传达至各省份年度工作任务中。

另一方面，在土壤污染治理领域，国家相关行动计划要求考核的指标本身较少，“土十条”设置了“受污染耕地安全利用率”和“污染地块安全利用率”两个指标，《计划》仅新增了一个“土壤污染重点监管单位隐患排查整改合格率”指标。

不过，这些指标存在难以进行精准化验收考核的问题。“地块受污染面积和程度数据每年都在变化，相关监测难以像空气和水体一样，有常设的监测断面或站点提供数据，‘受污染’和‘安全利用’也是相对模糊的概念。”

在王寿兵看来，即将开展的受污染农用地溯源整治也面临一定难度。“农用地污染往往是长期的积累过程，污染物进入土壤的路径较多，包括干湿沉降、地表径流、排污口、地下水、直接倾倒等，乡村监测力量较为薄弱，更难以被发现。”

有地区已经“啃”起了这块硬骨头。南方周末记者注意到，2024年11月，广州市生态环境局与生态环境部华南环境科学研究所合作，针对荔湾区农用地土壤重金属污染溯源开展试点项目。

对此，《计划》强调2027年底前，启动第二次全国土壤污染状况普查，并提出“强化科技创新”，要求加强泄漏快速检测、无损渗漏探测、低扰动低成本风险管控和绿色低碳修复等新技术、新材料、新装备研发应用。

南方周末记者 黄思琪 南方周末实习生 郭锐洁

责编 曹海东